Reflexões sobre a proteção jurídica de migrantes e o enfrentamento à xenofobia

Juliana Silva Pasqua e Natalia Rosalem Cardoso*

Toda pessoa migrante é sujeito de direitos, independentemente de sua nacionalidade, situação migratória ou tempo de permanência no território. Entretanto, em se tratando de pessoas ou grupos que frequentemente se encontram em situação vulnerabilizada, podem enfrentar obstáculos para o acesso efetivo a direitos fundamentais, a depender de uma série de fatores.

Convém destacar que a proteção a migrantes no plano normativo é ampla. No âmbito internacional, podemos mencionar a Declaração Universal dos Direitos Humanos, os Pactos Internacionais de Direitos Civis e Políticos e de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e a Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e seus Familiares (à qual o Brasil ainda não aderiu). 

Já no plano nacional, destaca-se que o próprio Artigo 5º da Constituição Federal, que garante os direitos fundamentais básicos, menciona expressamente que a garantia abrange “brasileiros e estrangeiros residentes do país”. Ainda que atualmente se use o termo migrantes e não “estrangeiros”, trata-se de importante garantia e fundamento jurídico para proteção das pessoas migrantes.

O marco legislativo central do tema é a Lei de Migração (Lei nº 13.445/2017), que substituiu o “Estatuto do Estrangeiro” (Lei nº 6.815/1980), adotando uma abordagem baseada nos direitos humanos. Dentre seus pilares podemos destacar a igualdade de tratamento entre nacionais e migrantes, o repúdio à criminalização da migração e a garantia de acesso a políticas públicas e serviços públicos regulares (saúde, educação, assistência social, trabalho, moradia, serviço bancário, justiça). Já o Decreto Nacional nº 12.657/2025, trouxe a regulamentação da Lei, instituindo a Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia, visando a promoção e proteção dos direitos das pessoas migrantes, refugiadas e apátridas, por meio de ações integradas de acolhida, regularização, integração local e inclusão social. 

Vale destacar ainda no panorama normativo nacional a Lei de Refúgio (Lei nº 9474/1997), que confere proteção a pessoas perseguidas ou em situação de grave violação de direitos humanos, e prevê garantias específicas como a não devolução ao país de origem, assim como acesso à documentação, trabalho formal e serviços públicos em geral. 

Sob o aspecto criminal, é a Lei nº 7.716/1989 que, atualmente, criminaliza as condutas de preconceito e discriminação em razão da procedência nacional.

Além da regulação nacional, é importante que em cada esfera estatal sejam regulamentadas políticas voltadas a migrantes. No município de São Paulo, por exemplo, encontramos a Lei Municipal nº 16.478/2016, que institui a Política Municipal para População Imigrante e estabelece diretrizes, objetivos e ações prioritárias para garantir direitos, acesso a serviços públicos e combater a discriminação, sendo regulamentada pelo Decreto Municipal nº 57.533/2016. 

No município de São Paulo, existe ainda o Plano Municipal de Políticas para Imigrantes, que traz eixos temáticos, objetivos estratégicos e uma série de ações. Destacamos que, de forma muito pertinente, o primeiro eixo é justamente acerca da participação social e do protagonismo migrante na governança migratória local, porque é essencial que haja protagonismo e participação efetiva da população interessada na construção das próprias políticas públicas.

É relevante retomar o panorama normativo envolvido, sobretudo porque é fundamental que as pessoas abrangidas por essas garantias e políticas públicas conheçam seus direitos. Da mesma forma, é necessário que os órgãos públicos e os profissionais que neles atuam estejam adequadamente preparados para aplicar essas políticas de forma efetiva, garantindo que a população tenha acesso ao que lhe é assegurado por lei.

Nesse contexto, a compreensão do panorama normativo deve ser acompanhada da análise da realidade das pessoas destinatárias dessas políticas. Um estudo da Fundação Seade mostrou que, em 2022, dos 44,4 milhões de habitantes do Estado de São Paulo, 79,7% são naturais do estado, 11,3% são naturais da região Nordeste, 4,4% são dos outros estados do Sudeste, e 3,7% são dos demais estados do Brasil. Já as pessoas nascidas em outros países contabilizaram 0,8% da população (cerca de 360 mil pessoas).

No campo jurídico, é preciso que nós, profissionais do Direito, compreendamos melhor os desafios dessas populações, identificando os obstáculos que dificultam seu acesso à proteção jurídica integral. As barreiras linguísticas e culturais, a discriminação e a xenofobia, as dificuldades de regularização documental e a falta de articulação entre políticas migratórias e políticas sociais podem constituir verdadeiros entraves à efetivação dos direitos. 

Além do acesso aos direitos materiais, cabe a nós refletir sobre a garantia de acesso à justiça para os imigrantes, possibilitando que recorram à assistência jurídica gratuita, obtenham informação em linguagem acessível, tenham os procedimentos de regularização migratória facilitados, e que se garanta contraditório e ampla defesa em procedimentos administrativos migratórios. 

No mais, é importante também que o Estado e o sistema de justiça reconheçam as diferentes vulnerabilizações a que a população migrante pode estar sujeita, oferecendo-se serviços que considerem outras condições, como raça, etnia, classe, gênero, deficiências, idade, e outros marcadores, a fim de se evitar uma desproteção ainda maior. Essa atenção é prevista, inclusive, pela Lei Municipal nº 16.478/2016, artigo 3º, inciso III.

De todo esse aparato normativo, cabe destacar ainda o combate à discriminação e à xenofobia, área mais afeta à atuação de nós que redigimos esse texto. Desde setembro de 2020, existe no Ministério Público de São Paulo (MPSP) o Grupo Especial de Combate aos Crimes Raciais e de Intolerância (GECRADI) [1], criado por meio da Resolução nº 1.227/2020-PGJ-CPJ, para aprimoramento da atuação criminal do órgão em tais casos, a partir da observação das peculiaridades que envolvem os crimes de racismo, discriminação e preconceito.

O GECRADI possui atribuição apenas criminal e referente a crimes ocorridos na Capital de São Paulo. Em sua prática, foram sendo identificados diversos desafios para a atuação judicial efetiva no combate aos crimes de discriminação, resultando em baixo número de condenações obtidas e, nos casos de condenações, penas excessivamente brandas, que pouco ou nada significariam para a repressão e prevenção de delitos, e menos ainda para a efetiva responsabilização do(a) autor(a) do crime por seus atos. A partir disso, o Grupo começou a pensar em alternativas que pudessem tornar sua atuação mais efetiva, contando com o apoio de outro setor do MPSP, o Núcleo de Incentivo em Práticas Autocompositivas (NUIPA). Assim, foi criado um projeto específico, com foco no aprimoramento do atendimento às vítimas e no desenvolvimento de obrigações específicas para cumprimento pelos autores de crimes de discriminação, por meio de um instrumento do direito penal chamado Acordo de Não Persecução Penal (ANPP).

A atuação do GECRADI inclui a identificação, prevenção e repressão de crimes de injúria xenofóbica e xenofobia, isto é, das práticas de discriminação, exclusão ou violência dirigida a pessoa ou grupos em razão de sua origem (nacional ou internacional). E foi assim que o GECRADI e o Museu da Imigração estabeleceram parceria para apoio institucional mútuo e diálogo sobre o enfrentamento da xenofobia e do racismo.

Essa atuação institucional voltada ao enfrentamento da xenofobia dialoga diretamente com a necessidade de compreender a proteção estatal aos migrantes de forma ampla. Defendemos que a proteção deve ser garantida antes que ocorram os casos de discriminação, com a salvaguarda do pleno acesso aos serviços públicos e direitos básicos, além do respeito à diversidade e interculturalidade. Porém, quando as violações efetivamente ocorrem, é importante que as pessoas afetadas possam recorrer não apenas aos serviços de apoio especializado, mas, também, à tutela do Direito Penal.

No ordenamento jurídico brasileiro, atos de xenofobia podem ser enquadrados tanto como crime de injúria xenofóbica, quanto como crime de xenofobia, a depender da forma como a conduta é praticada. 

A injúria xenofóbica, prevista no artigo 2º-A, da Lei nº 7.716/1989, ocorre quando a hostilidade ou ofensa dirigida à pessoa migrante ou estrangeira atinge sua honra subjetiva, valendo-se de elementos referentes à origem nacional ou etnia para humilhar ou menosprezar alguém individualmente. Aqui, a xenofobia se manifesta como ataque verbal ou simbólico pessoal, que viola a dignidade da vítima, sendo, juridicamente, reconhecida como forma qualificada de injúria. Nesses casos, a pena prevista pela lei é de 2 a 5 anos de reclusão, e multa. 

Casos comuns de injúria xenofóbica são aqueles em que a origem da pessoa é utilizada para desqualificá-la, quer por meio da associação dela a características ou estereótipos negativos, quer por meio da substituição do nome da pessoa pelo do seu local de origem, negando a ela sua individualidade e sua dignidade humana, de forma ofensiva. 

Já o crime de xenofobia abrange situações mais amplas e coletivas, nas quais há discriminação coletiva ou restrição de direitos com base na origem nacional ou étnica, conforme previsto no artigo 20, da mesma Lei. Configura-se, por exemplo, quando pessoas imigrantes ou migrantes são impedidas de acessar serviços, espaços, empregos ou direitos em razão de sua nacionalidade ou origem, ou quando discursos e práticas promovem a exclusão sistemática desse grupo, propagando, por exemplo, estereótipos negativos e generalizações associadas àquela população.

A análise dos casos de injúria xenofóbica e xenofobia permite concluir que esse tipo de discriminação possui um caráter profundamente racializado, já que a rejeição e a violência dirigidas a migrantes não incidem de forma homogênea sobre todas as nacionalidades, mas recaem especialmente sobre pessoas negras, indígenas e provenientes de países do Sul Global. Encontramos, dentre os casos trabalhados pelo GECRADI, imigrantes haitianos, venezuelanos, africanos e latino-americanos que enfrentam estigmatização e desrespeito. Além disso, muitos são os casos de discriminação contra a população das regiões Nordeste e Norte do país, revelando a reprodução de estereótipos ligados à complexa dinâmica de desigualdade interna do país. Essas observações podem indicar que a xenofobia no país não funciona de forma isolada, mas se articula ao racismo, reproduzindo hierarquias históricas e transformando a origem em marcador de inferiorização quando combinada à raça e à cor da pele e, em alguns casos, à classe econômica.

O GECRADI ainda recebe poucos casos de xenofobia, que correspondem a cerca de 5% dos casos de discriminação em que atua. Sabemos, pelo quanto de informação é produzido pela própria população migrante e pela simples observação do cotidiano e das mídias, que os casos de xenofobia não são raros, mas que existe um caminho entre a ocorrência de uma discriminação e a Promotoria de Justiça competente para processar o crime. 

Muitas vezes, a própria ocorrência da discriminação é banalizada e as pessoas não compreendem se tratar de um ato que justifique a atuação estatal. Em outros casos, os cidadãos e cidadãs identificam a violência sofrida, mas não possuem conhecimento acerca da legislação penal e do direito de registrar um boletim de ocorrência (BO) para investigação do caso. Outros obstáculos podem ser a falta de elementos de prova do ocorrido (testemunhas, áudios gravados, print de mensagens) ou, ainda, a ausência de preservação das provas existentes (perda do contato das testemunhas, perda do celular em que haviam sido feitos os registros, etc). Outros aspectos mais subjetivos que podemos citar para justificar a possível cifra oculta são: a dificuldade de uma pessoa vulnerabilizada buscar o Estado, especialmente o equipamento policial, que muitas vezes pode ser visto com receio; falta de regularização em sua situação no país; barreiras de idioma; falta de conhecimento sobre os procedimentos; dificuldade de acesso à rede de proteção, seja por falta de conhecimento ou de recursos materiais para o deslocamento.

Assim, refletindo sobre esse caminho, é necessário desenvolver medidas que facilitem o acesso da pessoa migrante à tutela penal. São necessárias iniciativas diversas de educação em direitos, como a produção de materiais informativos, campanhas de sensibilização, divulgação de informações e dados, assim como o fortalecimento da rede de apoio psicossocial e de atendimento jurídico. 

Outro fator importante é a divulgação da rede de atendimento, para que as pessoas interessadas realmente tenham conhecimento e possibilidade de acessar os serviços. Por exemplo, na Capital de São Paulo, existe o Centro de Referência e Atendimento para Imigrantes Oriana Jara, serviço público de apoio mantido pela Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC), além de diversas organizações da sociedade civil. Ademais, devem ser fortalecidas as iniciativas que ampliem o debate público acerca da temática e reconheçam seus impactos na vida e na saúde mental das pessoas migrantes. 

O que é importante registrar, do ponto de vista jurídico, é que a pessoa que sofre xenofobia, ou presencia tal ato de discriminação, pode registrar um Boletim de Ocorrência (BO) para a apuração dos fatos. 

É importante, nesses casos, que a pessoa procure produzir provas sobre o ocorrido, seja por meio de gravação de áudio ou vídeo dos fatos, registro do nome completo e telefone de pessoas presentes no local para serem testemunhas, verificação de imagens de câmeras de segurança. 

No caso de crimes cometidos digitalmente, como mensagens ou comentários discriminatórios, ou vídeos com falas preconceituosas, é importante salvar os áudios, vídeos, tirar print das mensagens, para comprovar a ocorrência do discurso de ódio; mas também coletar elementos sobre a identidade de quem o praticou, salvando o número de telefone da pessoa, com print, ou em caso de postagem pública, salvar também o link do perfil que realizou a postagem, para facilitar sua localização posterior na investigação policial.

Após guardar as provas possíveis, é necessário registrar BO, que pode ser feito em delegacias comuns, delegacias especializadas ou de forma online. A partir do registro do BO, a Polícia Civil deve iniciar a investigação dos fatos, sendo possível o acompanhamento do procedimento pelo denunciante. Após a investigação policial, em casos de indícios de ocorrência do crime e de sua autoria, a Delegacia de Polícia remeterá o inquérito policial à Promotoria de Justiça responsável para prosseguimento. 

Aqui é importante destacar que, em casos de injúria simples (ofensas que não configuram discriminação), a ação penal dependerá da vítima para ter prosseguimento. Porém, o prosseguimento é de responsabilidade pública no caso de se configurar a injúria xenofóbica ou xenofobia, consistente na discriminação por origem, por meio de xingamentos, referências à origem da pessoa, seja nacional ou internacional, a associação a elementos negativos ou contextos estigmatizantes do local de origem, ou apelidos preconceituosos, dentre outros.

Em caso de discriminações, também é possível buscar outros serviços de apoio, como o Centro de Referência e Atendimento para Imigrantes, ou denunciar, especialmente casos coletivos, pelo Atendimento ao Cidadão e a Cidadã na página do Ministério Público de São Paulo (https://sis.mpsp.mp.br/atendimentocidadao). 

Quando a xenofobia é praticada de forma digital, é também importante denunciar o conteúdo na própria plataforma em que ocorreu, uma vez que as redes sociais e portais de notícias devem possuir canais digitais para denúncia. 

Diante do contexto das discriminações e vulnerabilidades impostas às pessoas migrantes, impõe-se que as instituições do sistema de justiça sejam capazes de direcionar atenção especial e qualificada às vítimas, reconhecendo suas necessidades, vulnerabilidades e expectativas ao longo de todo o percurso institucional. 

A atuação do GECRADI vem procurando inserir-se nesse esforço, ao trabalhar para o oferecimento de um atendimento adequado, acolhedor e respeitoso, orientado por diretrizes relativas aos direitos da vítima, organizadas em um protocolo de atendimento à vítima de crimes de ódio. Em suma, o atendimento deve privilegiar a escuta sensível, o respeito à dignidade e à história da pessoa que busca aquele serviço público, bem como a prevenção da revitimização, isto é, a ocorrência de novos danos em razão do tratamento recebido das instituições. O atendimento oferecido pelo órgão de justiça deve ser um passo saudável no processo de elaboração da discriminação sofrida e da retomada da dignidade e autonomia, por vezes feridas nos casos de discriminação.

Paralelamente, é indispensável a existência de instrumentos jurídicos aptos à responsabilização adequada dos autores das violências, sem perder de vista as limitações inerentes ao direito penal enquanto mecanismo exclusivo de resposta. A centralidade conferida à punição penal tradicional, embora necessária em determinados casos, tem se revelado insuficiente para atender, de forma plena, aos anseios das vítimas por reparação e prevenção de novos casos.

Dessa forma, a proteção efetiva demanda a conjugação de medidas que ultrapassem a ideia meramente punitiva, incorporando respostas educativas, reparadoras e restaurativas, com potencial transformador e preventivo. Tais caminhos possibilitam não apenas a responsabilização, mas também a reparação de danos e a produção de sentidos de justiça que dialoguem com as experiências concretas das vítimas.

Nessa tentativa de centralização da vítima no procedimento, a justiça deixa de ser compreendida como um serviço oferecido unilateralmente pelo Estado e passa a assumir contornos de uma construção coletiva, na qual vítimas, instituições e comunidade podem participar da definição de respostas mais legítimas e socialmente eficazes. Fortalecer essa perspectiva é condição essencial para a consolidação de um sistema de justiça comprometido não apenas com a repressão das violências, mas com a promoção de dignidade, reconhecimento e transformação social.

Nesse aspecto, torna-se fundamental refletir sobre o quanto o sistema de justiça tradicional ainda pode aprender com as culturas migrantes e com outros grupos minorizados, especialmente no que se refere às formas de lidar com conflitos e à própria construção do sentido de justiça. Esse aprendizado não se limita à adaptação de práticas para assegurar uma melhor proteção das pessoas migrantes, e também de outras minorias historicamente vulnerabilizadas, mas implica, outrossim, na disposição para questionar criticamente algumas das premissas estruturantes do sistema jurídico, frequentemente marcadas por uma racionalidade punitiva, hierarquizada e distante das experiências concretas das pessoas envolvidas.

Nesse horizonte, o trabalho que vem sendo construído pelo GECRADI inspira-se muito na Justiça Restaurativa. Trata-se de uma vertente de atuação relevante para os órgãos do sistema de justiça, orientado por perspectivas originárias e comunitárias de justiça, que privilegiam a convivência saudável, o fortalecimento dos vínculos comunitários, o respeito à diversidade e a corresponsabilidade na resolução dos conflitos. Parte-se do entendimento de que, sempre que ocorre um dano a uma pessoa ou a um grupo, surgem necessidades que precisam ser reconhecidas e atendidas para que se restabeleça o equilíbrio daquela comunidade, indo além da mera imputação de culpa e da aplicação de sanções.

Tal abordagem contrapõe-se à visão tradicional de justiça, que, diante de um dano, tende a delegar o conflito a uma autoridade externa, concentrando-se na identificação dos culpados e na imposição de penas. Nesse modelo, as vítimas frequentemente permanecem alijadas do processo decisório, sem atenção adequada, acolhimento ou acesso aos serviços públicos de que necessitam. Do mesmo modo, pouco se desenvolve a noção de autorresponsabilidade por parte dos ofensores e da própria comunidade, elemento essencial para a prevenção de novos danos e para a construção de relações baseadas no respeito, no reconhecimento mútuo e na convivência harmoniosa.

Assim, ao incorporar aprendizados provenientes de práticas restaurativas, o sistema de justiça amplia suas possibilidades de resposta, deslocando o foco exclusivo da punição para uma lógica que valoriza a responsabilização consciente, a reparação de danos e a reconstrução de vínculos. Trata-se, portanto, de um movimento que não apenas qualifica a proteção às vítimas, mas, buscando atuar de forma participativa, dialogada e preventiva, contribui para a redefinição do próprio sentido de justiça, compreendido como um processo coletivo, situado e comprometido com a transformação social.

Foto de capa: Marcha dos Imigrantes e Refugiados, 2019 (Rodrigo Borges Delfim/MigraMundo).

Referências bibliográficas

[1] O grupo foi criado em observação às normativas internacionais e federais de combate à discriminação racial, bem como às recomendações da Comissão Interamericana de Direitos Humanos no caso Simone Diniz, que recomendou ao Estado brasileiro a implantação de uma série de medidas para o maior aprimoramento de sua atuação nas questões raciais.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidente da República, [2024]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.  Acesso em: 30 de abril de 2026.

BRASIL. Lei nº 9.474, de 22 de julho de 1997. Define mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, e determina outras providências. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9474.htm>. Acesso em: 30 abr. 2026.

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BRASIL. Decreto nº 12.657, de 7 de outubro de 2025. Institui a Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia, de que trata o art. 120 da Lei nº 13.445, de 24 de maio de 2017, e altera o Decreto nº 9.199, de 20 de novembro de 2017. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2025/decreto/d12657.htm>. Acesso em: 30 abr. 2026.

SÃO PAULO (Município). Lei nº 16.478, de 8 de julho de 2016. Institui a Política Municipal para a População Imigrante e dá outras providências. Disponível em: <https://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/lei-16478-de-8-de-julho-de-2016>. Acesso em: 30 abr. 2026.

SÃO PAULO (Município). Decreto nº 57.533, de 15 de dezembro de 2016. Regulamenta a Lei nº 16.478, de 8 de julho de 2016, que institui a Política Municipal para a População Imigrante. Disponível em: <https://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/decreto-57533-de-15-de-dezembro-de-2016>. Acesso em: 30 abr. 2026.

SÃO PAULO (Prefeitura). Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania. 1º Plano Municipal de Políticas para imigrantes. São Paulo, 2020. Disponível em: https://drive.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/direitos_humanos/MIGRANTES/PUBLICACOES/Plano%20Municipal_Produto%20Final_Atualizado_02.pdf Acesso em 30 de abril de 2026.

* Juliana Silva Pasqua, Assessora do Núcleo de Incentivo em Práticas Autocompositivas do Ministério Público de São Paulo, Facilitadora de justiça restaurativa, Mestre em Direito pela Lugwig-Maximilians-Universität de Munique, Alemanha, Especialista em práticas restaurativas de solução de conflitos, Bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo.

Natalia Rosalem Cardoso, Promotora de Justiça do Ministério Público de São Paulo atuante no GECRADI, Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, pós-graduada em Interesses Difusos e Coletivos pela Escola Superior do Ministério Público de São Paulo, assessora descentralizada da Escola Superior do Ministério Público de São Paulo.

A série “Quem tem medo das cores de São Paulo? - Sobre a xenofobia racializada contra migrantes no contexto paulistano” é uma iniciativa do Museu da Imigração para divulgação de reflexões sobre a discriminação xenofóbica racial. Nosso ponto de partida é de que essa forma de violência impacta muitas das vivências migrantes não-brancas na cidade de São Paulo, nos dias de hoje e num passado recente.

Os textos publicados na série temática não traduzem necessariamente a opinião do Museu da Imigração do Estado de São Paulo. A disponibilização de textos autorais faz parte do nosso comprometimento com a abertura ao debate e a construção de diálogos referentes ao fenômeno migratório na contemporaneidade.